موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه های مسکن مهر

گردش کار:

-1 آقای بهمن زبردست به موجب دادخواستی ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیأت وزیران موضوع تعرفه بیمه تأمین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه های مسکن مهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

ضمن تقدیم تصویب نامه شماره 30562/ت49128هـ-1392/02/15 هیأت وزیران که به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صادر گردیده، به استحضار می رساند که وفق اصل مذکور « هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامـه را دارد ولـی مفاد ایـن مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.» در حالی که در بند 1 این تصویب نامه برخلاف ماده 41 قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع 52000 ریال را به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه های مسکن مهر تعیین نموده و در بند 2 نیز چنان که در نامه شماره 200/15604- 1393/08/10 رئیس کل وقت سازمان امور مالیاتی نیز به درستی ذکر شده برخلاف ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختیار قانونی برای افزودن بر این موارد معاف، مقرر کرده که با تعیین «حداکثر سه میلیون ریال مالیات برای هر واحد به گونه ای که هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.» بدین ترتیب بدون گذراندن قانون لازم از تصویب مجلس شورای اسلامی و به صرف همین تصویب نامه این معافیت مالیاتی مقرر گردیده است. لذا با عنایت به این موارد از آن مقام عالی درخواست ابطال تصویب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران را دارم.

-2 متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

تصویب نامه در خصوص تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر

هیأت وزیران در جلسه مورخ 1392/02/04به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:

-1تعرفه بیمه تأمین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد (52000) ریال تعیین و برای یک بار اخذ می گردد. سازمان تأمین اجتماعی بیمه دیگری از پروژه های مسکن مهر دریافت نمی نماید و پس از دریافت کل این مبلغ موظف است ظرف مدت بیست روز نسبت به صدور مفاصا حساب اقدام نماید.

-2میزان مالیات پروژه های مسکن مهر بابت هر واحد مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آنها با هر نوع قرارداد و یا معرفی وزارت راه و شهرسازی حداکثر سه میلیون ریال برای هر واحد تعیین می گردد و هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.- معاون اول رئیس جمهور

-3در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاون حقوقی رییس جمهوری) به موجب لایحه شماره 35269/39280- 1397/04/02 توضیح داده است که:

مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

بازگشت به ابلاغی شماره 9609980905801135(کلاسه 1304/96) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای بهمن زبردست، به خواسته: « ابطال تصویب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران (موضوع نحوه محاسبه حق بیمه تأمین اجتماعی و مالیات پروژه های مسکن مهر)»، ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره 91/45900-1397/03/09 وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره 730/7421-1397/01/26 وزارت راه و شهرسازی، اعلام می دارد:

-1همان گونه که عنایت دارند، برابر اصل 31 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، « داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». همچنین برابر بندهای (3) و (5) سیاست های کلی مسکن (ابلاغی مصوب سال 1389 مقام معظم رهبری) «برنامه ریزی دولت در جهت تأمین مسکن گروه های کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت مؤسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تأمین مسکن اقشار محروم.» و نیز «ایجاد و اصلاح نظام مالیاتها و ایجاد بانک اطلاعاتی زمین و مسکن». مورد حکم قرار گرفته است که رعایت آن برای کلیه مجریان و سایر ارکان حکومتی نظام، الزامی و بدیهی می باشد. در ضمن رویکرد حمایت از مسکن اقشار ضعیف جامعه، در سایر قوانین و مقررات مربوطه، از جمله ماده 1 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387) و قـوانین برنامه های پنجساله توسعه، مـورد تـوجه قانونگذار قرار گرفته است. بدیهی است دولت در اجرای تکالیف قانونی موصوف و نیز با توجه به صلاحیتهای مقرر در اصل 138 قانون اساسی، امکان تدوین مقررات لازم، جهت انجام این حمایت را دارد.

-2 در رابطه با ایراد شاکی به مفاد بند (1) مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه های مسکن مهر، ضمن تأکید بر موارد پیش گفته لازم به ذکر است، با توجه به اینکه ماده 5 قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1386 ) در سال 1387 به شرح ذیل اصلاح و به دولت اجازه تعیین نرخ حق بیمه مربوطه داده شده است، لذا این بند از مصوبه کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت صادر شده است. مفاد ماده 5 اصلاحی مذکور بدین شرح است:

« ماده 5- در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می باشد مراجع ذی ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه های بعدی آن، سطح زیربنا و سایـر شاخصهای ارزش گـذاری منطقه ای اعـم از شهری و روستایـی بـا توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه های ذی ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مورد اشاره در آیین نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد». لازم به ذکر است ماده 5 قانون یادشده مجدداً در آذر ماه سال 1393 مورد اصلاح قانونگذار قرار گرفته و شیوه محاسبه حق بیمه مذکور تغییر نموده است لیکن این موضوع تغییری در صحت قانونی و اعتبار بند 1 مصوبه مورد اشاره شاکی تا زمان اصلاحیه اخیر نداشته و مانع از استیفاء حقوق مکتسبه اشخاص نمی باشد.

-3 در خصوص ایراد دیگر شاکی به مفاد بند (2) مصوبه موضوع تعیین مالیات واحدهای احداثی مسکن مهر، با توجه به اینکه برابر ماده 147 قانون مالیاتهای مستقیم (مصوب 1366، با اصلاحات بعدی)، امکان محاسبه هزینه های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به موجب مصوبات هیأت دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نیز هیأت وزیران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه های مسکن مهر و پذیرش بخش قابل توجهی از آن به عنوان هزینه های قابل قبول مالیاتی، میزان مالیات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعیین نموده است. متن ماده 147 قانون یاد شده، بدین شرح است:

«ماده 147- هزینه های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به شرحی که ضمن مقررات این قانون مقرر می گردد عبارت است از هزینه هایی که در حدود متعارف متکی به مدارک بوده و منحصراً مربوط به تحصیل درآمد مؤسسه در دوره مالی مربوط با رعایت حد نصابهای مقرر باشد. در مواردی که هزینه ای در این قانون پیش بینی نشده یا بیش از نصابهای مقرر در این قانون بوده ولی پرداخت آن به موجب قانون و یا مصوبه هیأت وزیران صورت گرفته باشد قابل قبول خواهد بود.»

-4در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره 96 -1397/04/03خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رأی به رد شکایت شاکی صادر می کند که متن آن به قرار زیر است:

رأی هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع:

نظر به اینکه تعرفه بیمه بر مبنای تبصره ماده 2 قانون حمایت از کارگران ساختمانها مصوب 1386 و قبل از وضع ماده 5 قانون مذکور مصوب 1393 وضع گردیده و از شمول ماده 41 قانون تأمین اجتماعی خارج است و معافیتهای موضع قانون مالیات برارزش افزوده اعمال آن از ناحیه دولت جایز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه مالیات بر ارزش افزوده ننموده تا مغایر بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. لذا هیأت با 3/4 اکثریت با اجازه حاصله از بند (ب) مـاده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رای بـه رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رأی صـادره ظرف بیست روز از تـاریخ صدور از نـاحیه ده نفر از قضات و رئیس دیوان قابـل اعتـراض در هیأت عمومی است.

-5معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ 1397/07/21 به شرح زیر، رأی هیأت تخصصی را واجد ایراد قانونی اعلام می کند:

با توجه به اینکه ملاک تعیین حق بیمه تأمین اجتماعی در قانون مشخص شده است. ماده 28 قانون تأمین اجتماعی ملاک تعیین حق بیمه اشخاص را تعیین کرده است. همچنین در ماده 38 همین قانون سازوکاری پیش بینی شده است تا پرداخت حق بیمه های کارگران در قراردادهای مقاطعه یا پیمانکاری به سازمان به نوعی تضمین شود.

از سوی دیگر ماده 2 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1386صراحتاً اشخاص مشمول بندهای این ماده را از شمول این قانون خارج کرده و مشمول قانون تأمین اجتماعی دانسته است. بند 2 این ماده مقرر می دارد: «در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می شود حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده 38 قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد.» بنابراین آنچه در قانون آمده است ملاک عمل می باشد و هیأت وزیران صلاحیتی در خصوص اصلاح یا توسعه یا تخصیص قانون را ندارد فلذا مصوبه هیأت وزیران در این قسمت مغایر قانون تشخیص داده می شود.

همچنین هیأت وزیران در بند 2 این مصوبه، تمامی پروژه های مسکن مهر را مشمول حداکثر 3 میلیون ریال مالیات دانسته است و هیچگونه مالیات دیگری را غیر از مالیات بر ارزش افزده بابت خرید مصالح شامل این پروژه ها ندانسته است. اولاً مشخص نیست مالیات تعلق گرفته به این پروژه ها تحت چه عنوانی قرار می گیرد. آیا مالیات بر درآمد است که در این صورت چرا به صورت مقطوع توسط هیأت وزیران تعیین شده است ؟ اگر مالیات بر ثروت است که آن هم تحت ضوابط خاص خود اعمال می شود. ثانیاً: هیأت وزیران با چه مجوز قانونی پروژه های مسکن مهر را از هرگونه مالیات دیگری به استثنای ارزش افزوده بابت خرید مصالح معاف کرده است ؟ این حکم هیأت وزیران مغایر تبصره 1 بنـد الف مـاده 117 قـانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس این تبصره بـرقراری هـرگونـه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه های موضوع ماده 222 این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است. سال های اجرای برنامه پنجم از سال 1390 تا 1394 بوده است و یک سال هم تا پایان 1395 تمدید شده است.

لذا با توجه به توضیحات فوق، مصوبه هیأت وزیران هم در خصوص تعیین حق بیمه و هم در تعیین وضعیت مالیاتی پروژه های مسکن مهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده است. از این روی دادنامه شماره 9709970906010096 مورخ 1397/04/31 که حکم به رد شکایت صادر کرده است مطابق با قانون نمی باشد.

-6رئیس دیوان عدالت اداری در فرجه مقرر در ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به رأی شماره 96 -1397/04/03 هیأت تخصصی اعتراض می کند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/01/27 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

در ماده 41 قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است: «در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می تواند به پیشنهاد هیأت مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت مطالبه و وصول نماید.»همچنین به موجب بند 2 ماده 2 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1386مقرر شـده در مـورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آنها از طـریق انعقاد پیمان بـه پیمانکار واگذار مـی شود، حـق بیمه کارگران پیمانکار بـر اساس مـاده 38 قانون تأمین اجتماعی وصول خواهد شد و بر اساس ماده 38 قانون تأمین اجتماعی ساز و کار پرداخت حق بیمه توسعه مقاطعه کار مشخص شده است. نظر به اینکه بر مبنای بند 1 مصوبه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران، بدون رعایت ساز و کار مقرر در ماده 38 قانون تأمین اجتماعی، مبلغ مقطوع 52000 ریال به عنوان حق بیمه تأمین اجتماعی پروژه های مسکن مهر تعیین شده، بند 1 مصوبه فوق مغایر با احکام مقرر در مواد 38 و 41 قانون تأمین اجتماعی و ماده 2 قانون بیمه های اجتماعی کارگران ساختمانی است و در اجرای بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و ضمن نقض رأی شماره 96-1397/04/31 هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون یاد شده حکم بر ابطال بند 1 مصوبه مورد اعتراض صادر می شود. در رابطه با تقاضای ابطال بند 2 مصوبه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیأت وزیران، با توجه به حکم مقرر در اصل 51 قانون اساسی مبنی بر لزوم تعیین معافیتهای مالیاتی بر اساس حکم قانونگذار و با لحاظ حکم مقرر در تبصره بند الف ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که بر اساس آن مقرر شده « برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است، برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاههای موضوع ماده 222 این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است.» بنابراین بنـد 2 مصوبـه شمـاره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیـأت وزیران که بر اساس آن میزان مالیات پروژه های مسکن مهر بابت هر واحد حداکثر سه میلیون ریال تعیین شده و پروژه های فوق از هرگونه مالیات دیگر جز مالیات بر ارزش افزوده معاف اعلام شده، مغایر با اصل 51 قانون اساسی و حکم مقرر در تبصره بند الف ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان قانون برنامه حاکم در زمان وضع مصوبه مورد شکایت است و در اجرای بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1392 و ضمن نقض رأی شماره 96-1397/04/31 هیأت تخصصی دیوان عدالت اداری مستند بـه بند 1 مـاده 12 و مـاده 88 قانون یاد شده حکم بر ابطال بند 2 مصوبه مورد اعتراض صادر می شود.