دادنامهمعتبر (دائمی)هیأت عمومی دیوان عدالت اداریتاریخ صدور ۵ بهمن ۱۴۰۰شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۱۳
شاکی:آقای بهمن زبردست
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ-۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ-۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند وفق تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب و کار آنها، امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند. به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد.» اما در متن تصویبنامه مورد اعتراض که به استناد همین تبصره صادر شده فهرست مودیانی تصویب شده « که در سال ۱۴۰۰ ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی نمی باشند.» لذا از آنجا که وفق تبصره ماده ۲ قانون صدرالذکر فهرست مودیانی که در تصویب نامه مورخ ۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران مصوب شده و حتی پیشنهاد آن توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در تاریخ ۶؍۱۲؍۱۳۹۹ و بیش از یک ماه پس از پایان دی ماه ۱۳۹۹ بوده صرفاً برای عملکرد سال بعد یعنـی ۱۴۰۱ معتبر خـواهد بود. درخـواست ابطال این مصوبه را داشته همچنین از آنجا که تصویب بدون رعایت قانون چنین فهرستی، موجبات تعلق جرایم مذکور در قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان به دیگر مودیان و تضییع احتمالی حقوق قانونی آنان را فراهم خواهد ساخت. درخواست اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ابطال از زمان صدور را نیز دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" وزارت امور اقتصادی و دارایی
هیات وزیران در جلسه ۲۲؍۱؍۱۴۰۰ به پیشنهاد شماره ۱۹۵۲۹۸؍۲- ۶؍۱۲؍۱۳۹۹ وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب ۱۳۹۸ تصویب کرد: فهرست گروه مودیانی که در سال ۱۴۰۰ ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی نمی باشند به شرح زیر تعیین می شود:
۱- اشخاص حقیقی موضوع ماده ۸۱ قانون مالیات های مستقیم
۲- اشخاص حقیقی موضوع ماده ۱۴۲ قانون مالیات های مستقیم
۳- صاحبان مشاغل ( اشخاص حقیقی) گروه سوم موضوع آیین نامه اجرایی ماده ۹۵ اصلاحی قانون مالیات های مستقیم مصوب ۱۳۹۴ که صرفاً فروشنده و ارایه کننده کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ می باشند.
تبصره- مشاغل و حرفی که مشمول فراخوان شماره ۳۱۰۹۲؍۲۶۸؍د- ۱؍۷؍۱۳۹۸ سازمان امور مالیاتی کشور موضوع تبصره ۲ ماده ۱۶۹ قانون مالیات های مستقیم و جزء ۲ بند (ح) تبصره ۶ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور شده اند، مشمول تبصره ماده ۲ قانون پایانه فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب ۱۳۹۸ نمی شوند.-معاون اول رییس جمهور"
علی رغم ابلاغ داخواست و ضمایم آن به امور حقوقی دولت ( هیات وزیران) تا زمان رسیدگی به پرونده
در جلسه هیات عمومی، پاسخی از آن مرجع واصل نشده است.
در راستای اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع و این هیات به موجب دادنامه ۰۹۰۷- ۲۵؍۷؍۱۴۰۰ به شرح زیر به رد شکایت و عدم ابطال تصویب نامه شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ- ۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران رای صادر کرد:
" با لحاظ اینکه تصویبنامه مورد شکایت به شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ- ۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران، به استناد تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب ۱۳۹۸، وضع شده است که قانون یاد شده مقرر می دارد « فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب وکار آنها امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند، به پیشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران، حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان، اعلام خواهد شد و با توجه به اینکه حسب مفاد مصوبه معترض عنه این فهرست برای سال ۱۴۰۰ تدوین شده است و اگرچه به موجب قانون موصوف الذکر، مراجع قانونی می بایست تا دی ماه سال ۱۳۹۹ راجع به فهرست اشخاص غیر مشمول (موضوع تبصره ماده ۲) تعیین تکلیف می نمودند و این تاخیر در وضع تصویبنامه از حیث اداری، دارای تبعات می باشد، لیکن با لحاظ اینکه لسان قانونگذار در اینجا لسان عدم تکلیف است یعنی در صدد بیان تکلیف برای مودیان نمی باشد تا عدم وضع مصوبه در مهلت قانونی برای آنها برخلاف مسلمات قانونی و فقهی و قاعده بیان باشد، بلکه در واقع یک تکلیف را که قانوناً می بایست اشخاص انجام دهند و در سامانه مودیان ثبت نام نمایند از برخی افراد برداشته و آنها را مستثنی نموده و از تاخیر در بیان استثناء خللی به حقوق آنها وارد نمی نماید و برعکس ابطال این مصوبه ارفاقی، موجب بروز مشکلاتی خواهد شد و مستثنیات قانون بدون بیان خواهند ماند، لذا مجموعاً تصویب نامه مورد شکایت ( هرچند در زمان قانونی تصویب نشده است) در حدود مقررات بوده و موجبی برای ابطال آن وجود نداشته به استناد بند (ب) ماده ۸۴ از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رای به رد شکایت صادر می نماید. رای صادره ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحیه ریاست دیوان یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری می باشد. "
متعاقب صدور رای مذکور رییس دیوان عدالت اداری با استدلال مصرح در گزارش مورخ ۸؍۸؍۱۴۰۰ معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی، در مهلت مقرر در ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به رای هیات تخصصی مالیاتی، بانکی اعتراض کرد. استدلال مصرح در گزارش مذکور به شرح ذیل است:
" هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال تصویبنامه شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ-۲۴؍۱؍۱۴۰۰ هیات وزیران به موجب رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۹۰۷- ۲۵؍۷؍۱۴۰۰ اتخاذ تصمیم کرده و با استناد به برخی ملاحظات عملی و اجرایی حکم به رد شکایت صادر نموده است. با این حال با بررسی شکایت مطروحه به نظر می رسد که رای صادره واجد ایراد است و در این قسمت به ایراد قانونی وارد بر آن اشاره می شود: قانونگذار بر اساس ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب ۲۱؍۷؍۱۳۹۸ کلیه اشخاص مشمول این قانون را مکلف به ثبت نام در سامانه مودیان کرده است و به موجب تبصره همین ماده مقرر نموده است که: « فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب و کار آنها، امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد.» هیات وزیران با استناد به تبصره مذکور به وضع تصویب نامه شماره ۶۳۱۵؍ت۵۸۵۷۲هـ- ۲۴؍۱؍۱۴۰۰ اقدام کرده و بر مبنای این تصویب نامه فهرست مودیانی را که در سال ۱۴۰۰ ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان نمی باشند، اعلام کرده است.
شاکی در شکایت خود اعلام کرده است که هر چند صرف تاخیر در اعلام فهرست مزبور و اعلام آن در بازه زمانی پس از دی ماه ۱۳۹۹ فی نفسه واجد ایراد قانونی نیست، ولی با توجه به اینکه در تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان صراحتاً اعلام شده است که فهرست فوق برای عملکرد سال بعد اعلام خواهد شد. حکم مقرر در تصویب نامه مورد شکایت که فهرست اعلامی خود را برای سال ۱۴۰۰ قابل اجرا اعلام داشته، خلاف قانون است. زیرا تصویب نامه یاد شده در سال ۱۴۰۰ وضع شده و با توجه به عبارت « سال بعد» در تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان این تصویب نامه نمی تواند در همان سال تصویب یعنی سال ۱۴۰۰ قابل اجرا باشد و حکم به اجرای آن در سال ۱۴۰۰ که سال وضع تصویب نامه است، با حکم مقرر در تبصره ماده ۲ قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان که اجرای تصویب نامه های موضوع این تبصره را برای عملکرد سال بعد از وضع آنها معتبر می داند مغایرت دارد. به نظر می رسد که استدلال شاکی از این جهت صحیح است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه از جمله به موجب رای شماره ۱۶۸۱ الی ۱۷۳۵- ۸؍۱۰؍۱۳۹۳ و با این استدلال که شوراهای اسلامی شهر بر اساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده باید عوارض محلی جدید را حداکثر تا ۱۵ بهمن هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب کنند، حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی که خارج از موعد فوق برای سال بعد تصویب شده اند، صادر کرده است.
در پرونده حاضر نیز هیات تخصصی در رای صادره با ذکر عبارت « ... اگرچه به موجب قانون موصوف الذکر، مراجع قانونی می بایست تا دی ماه سال ۱۳۹۹ راجع به فهرست افراد غیرمشمول (موضوع تبصره ماده ۲) تعیین تکلیف می نمودند و این تاخیر در وضـع تصویب نامه از حیث اداری دارای تبعات می باشد...» به وارد بودن ایـراد شاکی به طور ضمنی اذعان کرده، ولی ظاهراً با توجه به تبعات اجرایی ابطال تصویب نامه فوق، از صدور حکم ابطال آن خودداری کرده است. با این وجود و علی رغم توجه به اهمیت ملاحظات اجرایی در این زمینه، واقعیت این است که رای صادره از سوی هیات تخصصی عملاً می تواند به مستندی برای دستگاه های اجرایی تبدیل شود تا در موارد مشابه به آن استناد نمایند و برای تضمین اصل حاکمیت قانون و جلوگیری از ایجاد این وضعیت و در عین حال برای جلوگیری از حدوث تبعات اجرایی صدور حکم ابطال تصویب نامه فوق پیشنهاد می گردد که ضمن اعتراض نسبت به رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۹۰۷- ۲۵؍۷؍۱۴۰۰ هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری موعد طرح این موضوع در هیات عمومی در یکی از جلسات اسفند ماه هیات عمومی در سال جاری تعیین شود تا با توجه به اینکه اجرای تصویب نامه مورد اعتراض عملاً تا پایان سال ۱۴۰۰ اعتبار دارد، در صورت ابطال احتمالی آن عملاً خللی به روند اجرایی امور وارد نشود و در عین حال، جنبه نظارتی دیوان عدالت اداری بر اقدامات خلاف قانون ( از جمله وضع تصویب نامه مورد شکایت) به دلیل توجه به ملاحظات و مسایل اجرایی خدشه دار نگردد."
در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اعتراض رییس دیوان عدالت اداری در هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری مورد بررسی و پس از اظهارنظر آن هیات، به دستور رییس دیوان عدالت اداری در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.